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常德市农业农村局案例选编

发布时间:2019-12-04 信息来源:市农业农村局 字体:【

案例一

 某农资经营部经营假农药案

  〔基本案情〕

2019年6月28日,C区农业农村局(下称执法机关)接到D区种植大户吴某某的投诉,称自己在C区农资大市场某农资经营部(下称当事人)的推荐下购买了7瓶“杀虫霸”农药,在30亩稻田喷施该农药后,出现空壳、不结实等症状,怀疑是假农药,请求执法机关查处并要求农药经销商赔偿损失。当日,执法人员根据投诉情况,对当事人的经营门店及仓库进行了执法检查,对涉案农药进行了抽样送检和登记保存。经查实:当事人为个人独资企业,成立于2013年,主要从事种子、农药、化肥的销售;涉案产品标签标注内容如下:杀虫霸,有效成分及含量:氟铃脲含量:2%、辛硫磷含量:18% ,生产企业:北京佳和高科化学技术有限公司,登记证号:PD20080452,使用范围(作物):十字花科蔬菜,生产批号:2018/02/02,规格1000ml×12瓶/件。

7月2日,C区、D区农业行政执法机关组成由农业执法人员、植保专家参与的联合工作组,前往D区案件发生地进行实地查看,初步鉴定为水稻被喷洒农药后,灼伤穗颈,导致抽穗卡颈,出现空壳、不结实现象。7月10日,联合工作组协调了受损农户与当事人之间的赔偿事宜,并达成协议:当事人自愿承担农户水稻因药害导致减产的后果,并主动对受损农户补偿12000元,受损农户认同赔偿金额并表示满意。至此,投诉纠纷及时解决。

8月7日,执法机关收到《检测报告》,涉案农药经检测,含有氟铃脲质量分数1.8%,未检出辛硫磷成分,检验结论判定为不合格。执法机关向当事人送达了《检验报告》,当事人对检验表示结果认同,不申请复检。8月8日,执法机关在《中国农药信息网》上查询了涉案农药的登记信息,证实登记证号PD20080452登记的农药为“丙溴磷”,有效成分及其含量为“丙溴磷500克/升”,使用作物为“棉花”,登记证持有人为“瑞士先正达作物保护有限公司”。8月9日,经执法机关负责人批准,对当事人进行立案。

经查:2018年4月,当事人通过互联网从上海普力化工有限公司购进“杀虫霸”农药3件(36瓶),价格为480元/件,货值金额1440元。至执法人员介入调查时止,当事人以60元/瓶的价格销售该农药7瓶,获违法所得420元。在案件调查过程中,执法人员提取了涉案产品的物流货运单、当事人与厂家销售人员的通话微信截图。执法机关于8月21日对生产厂家进行了产品确认,产品确认函因无人查收被退回;对涉案的上海普力化工有限公司网站进行登陆查询,该公司网站已经打不开;要求当事人联系厂家销售人员,该销售人员已经联系不上。9月9日,执法机关因此案涉及农户受损投诉、当事人协商赔偿等原因进行了集体讨论并形成处理意见:鉴于当事人在农民投诉后能及时补偿农民损失,没有造成农业生产安全和其它危害后果,根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条“当事人有下列情形之一的应当从轻或减轻行政处罚:(一)主动消除或者减轻违法行为后果的”之规定,决定对当事人给予从轻处罚。9月10日,执法机关对当事人送达了《行政处罚事先告知书》,在法定期限内,当事人未提出陈述、申辩。9月18日,执法机关以涉案农药经检测其有效成分为“氟铃脲质量分数1.8%、辛硫磷质量分数未检出”,与农药标签标注的“氟铃脲含量:2%、辛硫磷含量:18% ”不符为由,根据《农药管理条例》(下称《条例》)第四十四条第三款“有下列情形之一的,认定为假农药:(三)农药所含有效成分种类与农药标签、说明书标注的有效成分不符”,认定涉案农药为假农药,并依据《条例》第五十五条第一款第二项“农药经营者有下列行为之一的,由县级以上地方人民政府农业主管部门责令停止经营,没收违法所得、违法经营的农业和用于违法经营的工具、设备等,违法经营的农药货值金额不足1万元的,并处5000元以上5万元以下的罚款……:(二)经营假农药;……”之规定,参照《湖南省农业行政处罚自由裁量权基准》相关条款,对当事人作出如下处罚决定:1、没收假农药26瓶,计26公斤;2、没收违法所得420元;3、并处罚款5000元。9月20日,当事人到指定银行缴纳罚没款。至此,本案执行终结。

〔案例评析〕

该案是一起经营假农药案,案件线索来源于农民的投诉举报。在办案过程中,执法机关经过实地勘验后,积极组织受损农户与涉案经销商就赔偿问题进行协商,在处理完投诉纠纷后再依法对当事人的违法行为进行查处。整个案件办理基本上做到了程序合法、调查取证全面、违法定性准确、法律适用恰当。纵观此案,有以下几点可以借鉴:

一是充分发挥跨区域协作执法作用,确保行政执法的高效率和高水平。在我们执法过程中,经常会发现有跨区域的违法行为,而这种跨区域违法行为的存在,有很大部分的原因是违法者为躲避行政执法监督而采取的一种手段。由于跨区域违法行为的复杂性,使得执法部门进行调查取证、对违法行为的定性、对违法产品的确认及查找涉案当事人都较困难,导致案件办理到最后只能简单的一罚了之而不能溯源深究。此案中,违法行为的发生地在C区,违法行为结果地在D区。为查清事实,C区、D区农业行政执法机关积极协调配合,组成联合工作组,对违法行为结果地D区进行现场实地勘察,并积极组织协调处理赔偿事宜。C区、D区行政执法机关的跨区域合作,确保了案件的完整性和行政执法程序的到位,正是因为D区农业行政机关的积极参与,使此案前期的农民投诉及受损赔偿处理得比较成功,为后期的案件调查和行政处罚的实施打下了一个好的基础。不足之处,如果此案在调查过程中,执法机关将制假、售假线索向公安部门进行移交,争取到公安部门的支持,或者得到销售厂家或者生产厂家所在地的农业执法部门的协查,那么案件的追溯可能会更加彻底,也能对制假售假行为进行更有效的打击。由此,行政机关在办理执法案件时要有大局意识和配合意识,要有办大案、办好案的思想,能够积极主动的开展联动协查行动,信息共享,统一协调,相互协助,快速打击,将农业行政执法形成强大合力,提高农业行政执法的执法效率和办案水平。

二是完善投诉举报机制,积极处理农民纠纷,保护农民利益不受侵害。行政执法的目的是维护公共利益和社会秩序,保护公民、法人或者其它组织的合法权益。而投诉举报机制的建立和完善,就是为维护公民、法人或者其它组织的合法权益不受侵害而提供的保障制度。此案案源是农民使用假农药后,导致自己合法权益受到侵害而进行的投诉举报,执法机关对违法行为结果地进行调查,在经过田间现场鉴定确认当事人的违法事实后,组织经销商与受损农户达成受损理赔事宜,并对当事人的违法行为进行了立案查处。从整个过程来看,农民通过向行政执法机关投诉举报,挽回了自己的经济损失,维护了自己的权益;执法机关通过投诉举报,发现了案件线索并对假农药进行了溯源追查,通过行政执法,起到了规范农资市场秩序的作用。因此,完善投诉举报机制对我们的农资打假工作有着重大意义。尤其是在新形势下,销售渠道的多样化导致大部分农业投入品由厂家(电商)直接销售到农户手中,避开了行政执法部门对农业投入品的市场监管环节,在这种情况下,执法部门除了自己多下基层了解情况外,还应当通过群众的投诉举报来掌握更多执法部门看不到、听不到的情况和线索,让执法部门更准确的了解和分析当前市场上农业投放品流通和使用的真实状况。

三是办案过程中强调程序到位是此案的一个特点。此案办理过程中涉及多个程序,从开始受理农民投诉举报到达成赔偿调解协议,从对当事人进行执法调查到对涉案产品进行溯源追查,从物品登记保存前的行政审批程序到对罚没物品处理过程的详细记录,以及对当事人违法行为的集体讨论到行政处罚决定的下达,执法机关都强调了办案程序的到位和细节方面的注重,所以,整个案卷材料看起来显得条理清晰,案件办理过程不拖泥带水。

四是案件办理中应当注意的事项。关于立案时间的问题,此案卷中受案时间为2019年6月28日也就是农民投诉日,立案时间为2019年8月9日也就是检测报告收到之日,中间间隔一个多月。执法机关对立案时间间隔较长给出的理由是:等检测结果出来再定性立案。从实际执法办案流程来看,执法机关在受理农民投诉后,应当马上对涉案产品的相关信息进行查证,如发现问题可以用“涉嫌违法”先行立案,等检测结果出来或者违法事实查清后,再根据其违法行为的定性来决定是否变更案由。而事实上,执法机关在收到检测报告后,对涉案农药的相关信息进行了查证,查证结果是涉案农药的登记证确实存在问题。如果执法机关在受案之时就查证涉案农药的登记存在问题并以此为案由进行立案,等案件调查完成后,再根据案情及违法事实来决定是否变更案由,则整个执法程序显得更规范,也更能体现执法人员的办案水平。

五、关于《行政处罚决定书》中对当事人是否应当下达“停止经营”的问题探讨。此案中,行政机关依据《条例》第55条“农药经营者有下列行为之一的,由县级以上人民政府农业主管部门责令停止经营,没收违法所得、违法经营的农药和用于违法经营的工具……”规定,对当事人的违法行为进行处罚,处罚内容为:没收假农药、没收违法所得、罚款。由此,出现一个问题,在决定书下达对假农药进行没收之前,行政机关是否需要对当事人做出“停止经营”的要求。这也代表了实际执法办案过程中,许多基层执法人员的一个观点,那就是:假(劣)农药已被执法机关登记保存(或查封扣押)了,并且最后会被依法没收,当事人既然没有了假(劣)农药,那就不再需要对当事人下达“停止经营”的要求。

分析这个问题,从法律条文入手。《条例》第55条主要针对的违法行为包括:未取得农药经营许可证经营农药、经营假农药、在农药中添加物质等,对其违法行为所应当承担的法律责任有:责令停止经营;没收违法所得、违法经营的农药和用于违法经营的工具、设备;并处罚款;《条例》第56条针对经营劣质农药的违法行为所应当承担的法律责任有:责令停止经营;没收违法所得、违法经营的农药和用于违法经营的工具、设备;并处罚款。由此推断,第55条、56条之中的“停止经营”的含义应有两层:第一层含义是不得进行农药经营行为,比如对无证经营农药的行为。执法机关应当责令当事人“停止经营”农药,如果当事人不“停止经营”农药,则可依法采取强制措施,这就是行政处罚种类中的“责令停业”,另一层含义是行政机关出于职责要求,从实际管理出发,对当事人的违法行为进行认定并对违法行为进行制止,向当事人发出“停止经营”涉案产品的要求,比如经营劣质农药、经营情节不严重的假农药等等,而并不是要当事人“停产停业”;再从法律关系来分析,《中华人民共和国物权法》第2条规定“物权,是指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利,包括所有权、用益物权和担保物权。”违法产品在行政处罚决定做出前,包括登记保存或查封扣押期间,其所有权仍属于当事人。当事人对产品当然享有处置权,包括销售、赠送、转移等,只是由于行政执法部门的介入,使当事人暂时无法对产品进行处置。在此情况之下,行政机关向当事人提出“责令停止经营”问题产品,是对当事人违法行为的一个告诫,也是给涉案产品后续处置一个交待。 所以,办理此类案件时,行政机关应当对当事人下达“责令停止经营问题产品”的要求,以表达对当事人违法行为的认定和坚决查处的决心。


案例二

某农业技术开发有限公司生产假农药案

〔基本案情〕

2018年7月19日,C县农业农村局(下称执法机关)接到某农业合作社举报,反映自己使用某农业技术开发有限公司(下称当事人)生产的水稻机插育秧基质后,所育的秧苗在插入大田之后不活蔸。7月20日,执法机关对投诉举报人进行了调查询问,对涉案的秧田和大田进行了查看,并制作了《现场检查(勘验)笔录》,对涉案的水稻机插育秧基质进行抽样和送检。经执法人员查明:涉案基质包装袋上标注有净含量、使用说明、生产日期、执行标准、网站、邮箱、电话、传真等。2018年8月24日,执法机关收到检测报告:送检的样品含有“多效唑质量分数0.005%”。执法机关依据检测报告,根据《农药管理条例》(下称《条例》)相关规定,认定涉案育秧基质为农药,并于8月27日对当事人以“涉嫌生产、经营假农药”为由进行立案。8月28日,执法机关向当事人通过邮寄送达了《产品确认通知书》和《检验报告》,同时对某农业合作社内39包库存的涉案育秧基质进行登记保存。当事人对产品进行了确认,对检验结果表示认同,不要求进行复检。经查实,涉案产品是当事人于2018年6月22日以16.5元每包的价格销售给某农业合作社的成员袁某某、李某某的,数量300包,货值4950元。袁某某、李某某在育秧过程中使用涉案产品后出现僵苗、枯黄、死苗等现象,造成200多亩稻田无秧苗可用的损失。执法机关组织当事人与受损农户就受损理赔事宜进行多次商谈,没有达成协议。

执法机关于2018年10月18日以此案涉及农业生产安全为由进行了集体讨论并形成意见。10月24日,执法机关向当事人送达了《行政处罚事先告知书》(下称《告知书》),当事人收到《告知书》后提出陈述和申辩,其理由有2点:一是当事人不是农药生产经营企业,不属于《条例》第七条规定的农药生产企业、出口农药企业和新农药研制者,执法机关依据《条例》第一十七条、第五十二条规定,对其进行处罚没有事实和法律依据;二是目前没有哪部法律规定在生产过程中禁止使用农药,所以在育苗基质中使用“多效唑”的行为不应被处罚。执法机关以当事人虽然没有生产、经营农药的主观故意,但是有生产、经营农药的客观事实存在,并且其生产、经营农药的违法行为对农业生产造成了实际的损害为由,对当事人的陈述申辩理由不予采信。

2018年12月6日,执法机关根据《条例》第五十二条“未取得农药生产许可证生产农药或者生产假农药的,由县级以上地方人民政府农业主管部门责令停止生产,没收违法所得、违法经营的农药和用于违法经营的工具、设备等,违法经营货值不足1万元的,处5万元以上10万元以下罚款…”,参照《湖南省农业行政处罚自由裁量权基准》第十五条“未取得农药生产许可证生产农药或者生产假农药的,…生产产品货值金额在5000元以下的,处5万元以上8万元以下罚款”之规定,对当事人生产、经营假农药的违法行为进行行政处罚:没收违法所得4950元;罚款50000元,对登记保存的39包涉案水稻机插育秧基质进行了另案处理。

当事人于2018年12月9日收到《行政处罚决定书》(下称《决定书》),12月12日,当事人主动到执法机关要求与受损农户进行调解,并与受损农户达成11.8万元的补偿协议。12月18日,当事人以执法机关所下达的《决定书》中依法调查内容不符合事实、认定当事人企业为农药生产企业或新企业研制者适用法律错误、认定当事人违法行为适用法律条款错误等三个理由向C县人民政府申请行政复议。C县人民政府进行了受理。2019年1月20日,C县人民政府组织复议调解,双方达成以下协议:1、维持《决定书》中被申请人对申请人作出的关于申请人违法事实和违法行为定性的认定;2、维持《决定书》关于没收违法所得处罚事项;3、鉴于申请人在收到《决定书》后,能够积极主动对受损农户进行理赔,挽回了农户的损失,没有造成很较大的影响,调整《决定书》关于对申请人的罚款数额,由原来的50000元,调整为罚款7000元。

当事人在规定的期限内主动履行行政处罚决定,至此,该案件执行终结。

〔案例评析〕

此案是一起生产假农药案。从案件受理到办结,过程较为复杂。执法机关在办案过程中,基本做到了程序正确、流畅,案件说理性强,《询问笔录》、《现场检查(勘验)笔录》、证据提取等能够围绕案件展开。展开案卷,有两个好的方面:一是《决定书》的制作比较规范,尤其《决定书》中对涉案产品定性及当事人违法行为定性的表述,能够做到有理有据,条理清晰;二是农业行政处罚机关在整个办案过程中,处置情况及时准确,办案思路明确清晰;能够积极主动的处置纠纷,化解矛盾能力强。纵观全案,有三个方面值得借鉴:

一、涉案产品定性为农药以及当事人生产农药行为的认定

涉案产品定性为农药是此案的基础。育秧基质属于农业投入品范畴,因为育秧基质的特殊性,目前没有合适的农业法规可以对其进行有效的监管。执法机关通过抽样送检,发现涉案产品中含有农药成分“多效唑”,从而依据《条例》第2条“本条例所称农药,是指用于预防、控制危害农业、林业的病、虫、草、鼠和其他有害生物以及有目的地调节植物、昆虫生长的化学合成或者来源于生物、其他天然物质的一种物质或者几种物质的混合物及其制剂”,以涉案产品中含有农药成分“多效唑”,并且该产品具有农药的功效为由,将涉案产品定性为农药。这样定性应该是没有问题的。

当事人生产农药行为的认定是此案的关键。当事人在生产过程中,将农药“多效唑”及泥炭、椰糠、炭化稻壳等物质按一定的配方比经加工而形成的新产品。在生产加工过程中,当事人改变了原有农药的剂型、含量、使用方法和产品质量标准,并赋予了涉案产品“农药”的属性“可以促进植物根系生长,防止秧苗徒长”,这其实就是一种农药生产的行为。当事人通过产品销售等环节,以营利为目的去获得利益,这就是一种经营。所以,对当事人生产农药的定性应当也是没有问题的。

二、行政复议程序是依法行政的有力保障和监督

《中华人民共和国行政复议法》明确规定行政复议的指导思想是“为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为,保护公民、法人和其他组织的合法权益,保障和监督行政机关依法行使职权”,由此,我国行政复议制度的作用具有两重性:一是保护公民、法人和其他组织的合法权益,二是对行政机关依法行使职权的保障和监督,也就是保护行政机关的依法行政。具体来讲就是上级机关通过对具体行政争议内容的合法性和合理性进行审查,以监督下级机关的行为是否违法或不当,保障下级机关的依法行政行为。在本案中,C县人民政府依法受理了当事人的复议申请,在对该案进行书面资料审查的基础上,没有直接作出复议决定,而是根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第五十条之规定,按照自愿、合法的原则组织双方进行复议调解。调解程序的实施,加强了双方的沟通,达成了双方对法律意见的相互认同。通过复议调解,使申请人认识到自己违法的事实,认同了行政处罚决定的合理性、合法性,最后,双方达成复议调解协议。C县人民政府通过行政复议程序的实施,在对行政机关行政行为进行监督的同时,也给依法行政行为提供了有力的保障和支撑,确保了行政执法的有效性,提高了行政执法工作的威信。

三、存在问题

(一)证据的收集有欠缺。案件办理的关键就是证据的收集,只有完整的证据链才能证实违法事实的确实存在,执法机关才能根据违法事实作出正确的行政处罚,所以说,证据支撑事实,证据的合法、有效性,证据链的完整性是案件办理的关键。此案中,执法机关对部分证据没有进行收集,致使案件存在瑕疵。一是对当事人生产行为的证据收集。执法机关认定当事人有生产行为,其依据是对当事人的询问笔录,用一份孤单的询问笔录来证实当事人的违法事实,显得理由不太充分。在此案中,执法机关其实可以要求当事人提供生产记录、生产过程的相片(录像)资料等,以证实当事人生产的事实。二是田间现场鉴定的相关证据收集不完整。田间现场鉴定是解决农业投入品纠纷的非常重要的手段,是维护农业投入品生产者、使用者和经营者的合法权益的有效途径,田间现场鉴定的实施在行政执法办案过程中有非常重要的作用。此案进行田间现场鉴定的原因是农作物因药害受损,其鉴定过程是参照《农作物种子质量纠纷田间现场鉴定办法》(下称《办法》)的相关程序进行的。《办法》第4条对鉴定申请提出了明确的要求“鉴定申请一般以书面形式提出,说明鉴定的内容和理由,并提供相关材料。”《办法》还指出,进行鉴定时,组织机构要通知申请人及有关当事人到达现场。其目的是确保鉴定过程的合法性和鉴定结果的真实有效性。在此案卷中,执法机关没有提取申请人请求鉴定的书面申请材料以及组织机构对申请人、有关当事人下达的田间现场鉴定通知书,导致案卷中《田间现场鉴定结果通知书》的真实性打了折扣,这是证据链上的漏洞。     

(二)《现场检查(勘验)笔录》不完整、不规范。《现场检查(勘验)笔录》应当是对行政执法行为的一个动态的记录和对涉案现场的实际情况的真实描述。此案所展示的《现场检查(勘验)笔录》,没有对执法人员现场执法检查过程进行记录,也没有对检查地点、涉案场所的现状况进行的描述,使整个笔录看起来显得过于简单粗糙,需要改进。

(三)《决定书》的制作要加强逻辑性。一是整个决定书没有说明涉案产品与水稻秧苗出现问题是否存在“因果”关系,显得案情不完整。在办案过程中,执法机关做了大量的调查取证工作,在所提取的《田间现场鉴定结果通知书》中,专家们对水稻秧苗出现问题的原因讲得很清楚“1、因为基质腐熟不够等原因产生在毒物质,导致黑根,影响正常生长;2、基质中含有多效唑,种谷长期受影响所致;3、……;4、需要说明的情况,由于机插水稻受上述第一、第二条影响,缓苗期长、直播稻播种过迟,导致成熟期推迟,不能在安全齐穗期抽穗……”。由此可见,农户水稻秧苗出现问题确实是因为使用了质量不合格的育秧基质。所以执法机关在《决定书》中,应当将《田间现场鉴定结果通知书》中的鉴定结论进行引用,以增强案件办理的逻辑性,提高《决定书》的说服力。二是《决定书》中没有执法机关组织受损农户与当事人进行受损理赔的表述。农资产品质量纠纷协调处理工作是农业行政执法的一项重要内容,也是维护农业投入品生产者、经营者、使用者合法利益的有效手段。在协调过程中,执法部门应当对协调参与人员摆事实、讲道理,尽量促成共赢方案;对协调不成功的,应当建议用法律诉讼来解决纠纷。同时,执法机关应当将纠纷协调的处理结果作为实施案件行政处罚的一个重要考虑因素。协调成功,受损者挽回损失,在处罚时可以考虑对当事人从轻处罚;协调不成功,受损者的权益没得到维护,执法机关可以考虑对当事人不予从轻从罚,并且可以建议受损者通过法律诉讼进行维权。所以,《决定书》中应当如实表明执法机关在此案中所做的协解工作及协调结果,这个表述将对处罚决定有重要意义。三是违法行为定性不完整。通过调查,当事人有生产假农药的违法行为,那么执法机关就应当对当人是否具有农药生产许可证的情况进行调查。在查实当事人没有办理农药生产许可证时,当事人的违法行为定性其实是两个:一、无农药生产许可证生产农药;二、生产假农药。所以,执法机关在执法文书中就应当对当事人无生产许可证生产农药的行为进行表述,同时以“无农药生产许可证生产农药、生产假农药”作为此案案由,则可能会更为恰当。                                                                                                                         

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