财政扶贫资金作为贫困地区每年的一笔专项惠农资金，对促进区域扶贫开发和新农村建设起着举足轻重的作用。因此，无论是资金管理，还是项目建设，都倍受社会各界的广泛关注。近几年来，各地财政部门对此项资金一般都采取了县级报账制管理办法。实践证明，报账制的确是现行体制下一种有效的管理手段。它从根本上彻底摒弃了过去“以拨代管”存在的种种弊端和漏洞，从源头上最大限度地确保了此项资金的专款专用，确保了区域扶贫开发整体效益的最大化。

　　一、财政扶贫资金县级报帐制含义及其特征分析

　　财政扶贫资金是国家设立的用于贫困地区、经济不发达的革命老根据地、少数民族地区、边远地区改变落后面貌，改善贫困群众生产、生活条件，提高贫困农民收入水平，促进经济和社会全面发展的专项资金。包括以工代赈资金、新增财政扶贫资金、发展资金。具体到一个县来讲，主要是中央财政安排的扶贫资金和省市配套的扶贫资金。

　　财政扶贫资金专户仅设立到县一级，乡镇不再设立财政扶贫资金专户，上级财政和扶贫项目主管部门批准项目计划、下达扶贫资金后，由县财政局负责资金的收支管理和监督检查。县财政局农业股根据有关规定和项目实施需要，可以预付项目投资概算中的部分资金作为项目启动资金；项目实施过程中，由项目实施单位根据项目实施进度等，经县级扶贫项目主管部门审核工程进度后，到县财政局报账并请拨资金，县财政局审核相关材料和凭据后，将资金划拨至项目实施单位账号上，由项目实施单位进行会计核算，编制收支明细表，并向财政部门报送财政扶贫资金管理所有资料。通过多年的实践，我们认为县级财政报账制的特征突出，好处明显，归纳如下：

　　（一）从时间上看，具有明显的阶段性。财政扶贫资金的历史演变大致分以下四个阶段：一是从1980年到1985前后以物资扶持援助阶段。内容主要有：棉布赊销、平价汽油、汽车、钢筋、水泥等物资供应，个别地方还得到耕牛、种猪等无偿扶持。二是1985年到1993年前后由物资扶持援助的“救济式”到“开发式”扶贫的过渡。这一阶段国家已经开始投入扶贫资金用于贫困地区经济发展，区域性扶贫支柱产业蓬勃发展。三是从1994年起，国家实施《八七扶贫攻坚计划》，投入大量的资金用于扶持贫困地区的水、电、路、学校、卫生院等基础设施建设，广大农民的生产、生活得到改善。四是进入新世纪，《中国农村扶贫开发纲要（2001——2010）》正式出台，标志着扶贫开发工作翻开了新的一页。项目扶持贫困、资金贴近项目。按照“收缩战线、突出重点、到村入户、整村推进”的原则，彻底解决特困群众的温饱。

　　（二）从制度上看，具有明显的规范性。国家层面上，大政方针相继出台。“八七”扶贫攻坚期间，除支援不发达地区发展资金的管理制度随着时间和情况的不断变化而不断修订完善外，1997年国务院办公厅下发了《国家扶贫资金管理办法》，2000年财政部、国务院扶贫开发领导小组、国家发展计划委员会又联合制发了《财政扶贫管理办法》，对财政扶贫资金的来源、分配使用范围、财政管理与核算、监督检查等进行了明确的规范。地方层面上，实施办法不断完善。就常德市和石门县来说，近几年来，市扶贫办制定出台了《常德市财政扶贫资金项目实施管理暂行办法》，明确规定扶贫资金拨付，市本级原则上不得超过15天，县级不得超过30天拨付到村到项目。石门县财政也相续出台了《财政扶贫项目资金管理暂行办法》和《产业化项目管理办法》等。

　　（三）从投向上看，具有明显的规定性。以工代赈资金，主要用于贫困地区基础设施建设，改善群众生产、生活条件和生态环境，重点修建县、乡、村道路（含桥、涵），建设基本农田，兴建小型、微型农田水利，解决人畜饮水及开展小流域综合治理（含造林、种果、畜牧草场建设）等；适当用于异地扶贫开发中的移民村基础设施建设；新增财政扶贫资金和发展资金，重点用于发展种植业、养殖业、科技扶贫（优良品种的引进、先进实用技术的推广及培训等）；适当用于修建乡村道路、桥梁，建设基本农田（含畜牧草场、果林地），兴建农田水利，解决人畜饮水问题，发展农村基础教育、医疗卫生、文化、广播、电视事业。根据湖南省统计局农村贫困监测资料，近四年间省内贫困县每年人均获得扶贫资金138.58元，其中投入农业的扶贫资金占比例最大为46.27%，其次是基础设施19.81%，后面依次是工业13.53%、交通运输6.09%、文教卫生3.35%、商业服务业1.37%和技术培训0.88%。在农业扶贫投资中，种植业投入占比例最大46.23%，其次是畜牧业34.20%、林业10.35%和渔业9.22%。在基础设施中，基本农田建设投资占55.72%，人畜饮水24.09%，道路修建23.82%。从4年的变动来看，基本农田建设投资所占比例逐渐减少，人畜饮水和道路修建都呈现出波动式增加。

　　（四）从作用上看，具有明显的效益性。财政扶贫资金管理得好、使用得当，可以起到“四两拔千斤”的集聚效应和带动作用。根据湖南省统计局农村贫困监测资料，近四年间，贫困县每万元扶贫资金扶持贫困人口1.34人，项目吸收贫困户劳动力0.7人，向其它地区输出劳动力6.65人，其中向外省输出劳动力3.65人，新增基本农田0.27亩，新增公路里程0.005公里，新增经济林面积0.27亩，解决饮水困难人数3.05人。在短期内对农户收入的增加也有明显的作用，人均农业投资增加1元，人均纯收入可以增加0.17元，回报率为17%；人均1元的商业、餐饮业和服务业投资可以增加0.76元的人均纯收入，回报率高达76%。就石门县而言，2005-2006两年来，共向32个省级扶贫重点村投入财政扶贫资金332万元，修建村级公路250公里，建饮水工程50处，建沼气池1200口，开发农业产业化项目15个，其中茶叶面积达1500亩，培训转移贫困村劳动力3500人。去年32个村人均纯收入达2037元，比扶贫前的2004年净增625元。

　　二、扶贫资金县级报帐制管理中存在利弊问题及成因

　　县级财政报账制的有利方面在于：1、财政部门负责审核报账凭据、拨付资金，各项目村不负责具体核算，大大减轻了工作量。2、县级财政部门直接管理扶贫资金专户，可以对工程实施中的货物、服务等采购实施政府采购和财政直接支付办法，节约资金，减少资金中转环节。3、财政部门负责资金审核和拨付，项目主管部门负责项目的规划、实施管理、检查验收等，各司其职，有利于项目的实施。

　　财政扶贫资金是“高压线”，不是“唐僧肉”；是雪中送炭，不是锦上添花。根据资金到位、项目建设等情况，对照财政扶贫资金县级报帐制管理的要求，凡有扶贫资金项目的县，或多或少都存在这样那样的问题，具体表现在以下几个方面：

　　1、报帐程序不够简化。按照县级报帐制管理办法的规定，从每一个扶贫项目的计划立项，到项目的批复，到资金的拨付使用，到项目的实施，直至项目竣工验收报帐，都要实行全封闭运行，全过程监控。另外由于报帐程序多，手续复杂，自然就加重了项目村和实施单位的工作量，一个项目实施下来，如果各方面准备工作都十分顺利，至少还需要2——3次往返于县扶贫主管部门、县财政部门、银行部门以及各项目实施单位办理各种手续，否则就无法完成报帐工作。报帐程序多，手续复杂既不利于减轻基层工作压力，提高办事效率，又不利于加快整个资金的拨付使用和项目建设进度。

　　2、管理办法不够完善。一是项目启动资金比例过低，一般穷村和特困村往往是“等米下锅”，很难做到预期启动，按时报帐，“马拉松”工程的现象比较严重。二是报帐程序不完备。由于县级报帐必须使用正规发票，一般项目单位就想办法从多种途径获取足额报帐的发票为报帐而报帐，而这部分报帐发票往往是假发票或不正规的发票，不能做到据实报帐。三是有些制度规定缺乏合理的调控余地。如规定甲项目不能串作乙项目报帐支出，如果甲项目工程资金有节余，乙项目工程资金有缺口，也不能用一个项目节余资金弥补另一个项目的缺口资金，以确保整体项目都能如期建成。

　　3、资金到位不够及时。由于申报程序多，每年扶贫资金要到8——9月才能到县，资金到县后，报帐手续比较复杂，项目单位在每个项目申请预拨资金前都要履行必要的手续，完成必要的基础工作，资金才能从专户划转到项目实施单位，从一定程度上影响了工程建设进度，影响了区域扶贫开发工作的进程。

　　三、 加强财政扶贫资金县级报帐制管理的建议

　　2006年的中央一号文件提出了“完善扶贫资金管理机制，提高扶贫资金使用效益”的工作要求，新上任的省委书记张春贤又提出了的尽快帮助贫困地区“创家业、兴产业、干事业”的工作目标，要完成这一任务和目标，必须采取一系列行之有效的措施，进一步管好用好财政扶贫资金，提高资金使用效益，确保财政扶贫资金的专（专款专用）、准（投向准）、高（效益高），确保财政扶贫资金管理使用的安全性、规范性和有效性。

　　（一）         着力完善扶贫资金县级报账制

　　县级报帐制作为规范财政扶贫资金支出管理的有效手段，近几年来经过实践，已经取得了良好的效果，也得了各地认同。目前需要进一步完善。

　　一是资金要真正封闭运行。要设立专帐专户，安排专人。扶贫资金从省、市拨付到县后，进入财政扶贫资金专户，专户管理员只有转帐支票，没有现金支票，无法从银行提取现金。各项目单位的工程支出，凭正式发票到县财政和扶贫部门审核签字后，到专户管理员处报帐，专户管理员为项目单位开出转帐支票。财政扶贫资金整个运转过程在封闭状态下进行，规避了资金的跑、冒、漏、滴的风险，确保了财政扶贫资金专款专用，为建好项目工程打下基础。

　　二是物资要真正阳光采购。为了进一步加强项目资金管理工作，尽量减少项目单位的现款，降低扶贫物资采购成本，在实行县级报账制的基础上，推行大宗物资政府采购。规定工程所需的大宗物资，如水泥、炸药等，由项目单位先申报计划，再由政府采购中心公开招标，统一采购，项目单位凭“扶贫物资提取通知单”到指定厂家提货，厂家与中心结账，中心与专户结账；对工程需的小宗、零星物资、特殊物资，由扶贫办、财政局直接到供货单位采购，由专户将款转拨到供货单位；对项目所需的苗木，委托柑桔办、农业、林业等部门采购，款项拨付到供苗方。

　　三是报账要紧密结合实际。报账工作也要与当前工作适应，一些农产品本来就是免税的，按会计法要求，报账必须是正式税票，这样就没有必要给农民增加负担。政府采购问题，在一些物资方面还行，而活物则显得不适应，如采购羊，购买之后，农民会就价格、质量提出各种问题。

　　（二）着力抓好项目规划和监管。

　　项目建设的好坏是资金管理好坏的重要体现，要在两方面下功夫：

　　一是在项目规划上下功夫。要深入乡村开展调查研究，从中总结好的经验加以推广。如石门县推广的地下式水窖，就是在民间挖掘出来进行推广的，很有实用价值，得到省市高度肯定。要借助扶贫后盾单位之力，搞好项目规划设计。石门县邮电局对口扶持持所街乡磨香坪村，为了建一座铁索吊桥，就聘请了市某个有设计资格单位，完成了设计，保证了资金的合理投入，为1000多人建好了一座放心的安全桥。要紧扣农民增收这一主线，突出扶持产业项目。石门县壶瓶山下磨山村群众历年有好的养猪习惯，近两年来，该村群众在县统战部的积极扶持下，不断引进良种猪，近两年每年发展生猪3000多头，人平发展达到7头，村支书2006年1家出栏生猪800多头，今年预计可出栏上千头，全村成了名符其实的养猪专业村。

　　二是在项目监管上下功夫。要坚持“一表一卡一书”运作的程序。“一表”即工程预（决）算表，通过它对项目资金的工程量、所需器材、工程效益等有一个数量上的反映；“一书”即项目实施责任保证书，通过它使项目单位明确自己的责任，这实际上是一种目标管理的方法，不达到所定标准，将扣除项目保证金，并在下一年度的扶贫项目资金安排上不予考虑；“一卡”即工程施工验收管理卡，通过它对项目工程实行多层次动态管理，把相关业务部门、乡镇的积极性调动起来。所有的工程资料，按照项目区域高标准建成档案。

    （三）着力推进扶贫绩效管理

    2005年底，财政部、国务院扶贫办出台了《财政扶贫资金绩效考评试行办法》，所谓财政扶贫资金绩效考评是指对财政扶贫资金的使用管理过程及其效果进行综合性考核与评价，目标是创新机制，强化监督，保证财政扶贫资金管理使用的安全性、规范性和有效性。

    1、实施绩效管理符合财政预算改革方向和强化财政资金管理的要求。党的十六届三中全会明确提出，预算体制改革的方向是：改革预算编制制度，完善预算编制、执行的制衡机制，加强审计监督，建立预算绩效评价体系。中央财政扶贫资金是中央财政预算的组成部分，是中央财政对地方财政一项重要的专项转移支付。这项资金数额大，涉及面广，管理难度大。近年来，一些地方在使用财政扶贫资金中，违纪违规现象时有发生、屡禁不止，不仅降低了扶贫开发的实际效果，而且造成了不良的社会影响。因此，建立财政扶贫资金绩效考评制度，不仅有利于促进我国扶贫开发事业的不断发展，又有利于强化财政资金管理，保证财政资金的安全性、规范性和有效性，完善财政资金预算绩效考评体系。

    2、实施绩效管理是落实《中国农村扶贫开发纲要(2001一2010年)》的需要。《纲要》明确指出，“我国2001—2010年扶贫开发总的奋斗目标是：尽快解决极少贫困人口温饱问题，进一步改善贫困地区的基本生产生活条件，巩固温饱成果，提高贫困人口的生活质量和综合素质，加强贫困乡村的基础设施建设，改善生态环境，逐步改变贫困地区社会、经济、文化的落后状态，为达到小康水平创造条件。”根据这个目标，我国农村扶贫开发在本世纪的头10年的任务艰巨。逐级开展财政扶贫资金绩效考评，定期对各级使用财政扶贫资金的情况进行总结和量化评估，以强化监督，并建立起激励机制和问责制度，从而把扶贫职责落到实处，提高财政扶贫资金使用效果，最终促进扶贫开发，加快贫困人口脱贫步伐。

    3、实施绩效管理体现了科学发展观的基本内涵。财政扶贫资金绩效考评指标主要有七项：一是绝对贫困人口减少进度；二是低收入贫困人口减少进度；三是资金到位情况；四是地方本级财政预算安排扶贫资金情况：五是财政扶贫资金用于整村推进的比例；六是年度项目计划完成情况；七是财政扶贫资金被查违规违纪情况。内容全面，有利全面调动各级工作的积极性，形成“以有为争有位，以有位争扶持”的资金投入良性循环机制。

　　（四）着力强化和改进资金公示

　　正如美国著名法官布兰蒂斯所说：“公开原则有如太阳，是最佳的防腐剂；有如电灯，是最好的警察。”我们认为，推行扶贫项目资金公示制度是切实有效的办法，通过这一种办法把扶贫项目资金公布于众，加强群众监督，防止违规、违纪行为，从而提高扶贫资金的使用效果。公示的内容主要有，项目计划公示：主要包括项目名称、实施地点、资金安排计划等内容，在全县范围内进行公开。资金使用公示：就是在贫困乡镇、贫困村和项目实施单位在扶贫项目完成后，将扶贫资金的使用情况包括项目名称、资金使用的方面、投资投劳等作为政务公开、村务公开的重要内容上墙张榜公布，接受群众监督。具体地讲公示的内容包含项目的建设性质、内容、规模、地点、质量要求、预期时间、资金来源及额度、竣工时间、补助标准、农民集资数量、社会捐赠数量等。公示的形式有：采用报纸、广播、电视、政务公开栏、村务公开栏、项目公示牌、建设信息网站等方式进行公开，让全社会都知道。对涉及到具体乡、村的和入户的扶贫项目，在项目所在的乡、村张榜公布，同时将落实好的入户名单、扶持的力度都公布出来，项目执行完毕将结果也张榜公布，接受广大农民和贫困户的监督检查。