《半月谈》扶贫，迎来转型大考
编者按：从解决温饱到巩固温饱成果、提高自我发展能力，从解决基本的生存问题到“两不愁、三保障”，我国扶贫开发工作在消除贫困、改善民生、实现共同富裕的道路上迈出了坚实的步伐。
然而，在结构调整和经济转型的背景下，我国新阶段的扶贫开发工作也迎来转型大考。
半月谈记者围绕新时期、新阶段如何更好地理解和落实中央扶贫开发转型的目标任务、基层还面临哪些难题、各地有哪些新的探索进行了深入的调查研究。（《半月谈》2012年第1期）
我国扶贫开发事业取得了令人瞩目的成绩。然而，记者在调研中发现，面对新时期扶贫开发任务，面对这项工作的转型，我们仍然有一些亟待破解的难题。
机构设置：基层扶贫办亟待转型
湖北省英山县扶贫办主任李爱群上世纪90年代初参加工作就在扶贫办，后来调到乡镇工作，2011年又回到扶贫办。跟记者谈起两次进扶贫办的感受时，她说：“扶贫工作越来越重要，我们的工作量在加大，但像我们这样的基层扶贫办的协调力在降低，工作难度在增大。”
据她介绍，刚到扶贫办工作时，扶贫办拥有的扶贫资金比各政府职能部门获得的国家资金要多，那时的扶贫也主要是救济式的，哪个乡或村贫困就拨点钱，扶贫办的主要工作就是提供资金支持，这些钱主要用于基础设施建设，扶贫工作相对较简单。
20多年过去了，国家财力增强了，对基层扶贫工作的支持力度也加大了，各个行业以项目形式下达的资金动辄上亿元，甚至多达几亿元。英山是40多万人的小县，每年获得的中央一般性转移支付和项目资金大约在8亿元以上，而扶贫办扶贫专项资金则增长不多。
扶贫工作面临前所未有的新形势，扶贫方式也由过去的救济式扶贫转变为造血式扶贫，更加注重增强扶贫对象自我发展能力，更加注重基本公共服务均等化，实行整村推进、连片开发、扶持产业、扶贫搬迁、就业培训等多种扶贫方式。李爱群表示，新时期扶贫工作的范围和方式都发生了不小的变化，需要的资金更多。
同时，记者在云南一些贫困地区采访了解到，由于经济社会发展缓慢，具有丰富实践经验的专业技术人才近年来大量外流，乡镇的向县城或地级城市流动，州（市）的又向省内其他相对发达地区流动，人才匮乏已成为制约这些地区扶贫开发工作的“瓶颈”。“如何想办法留住这些人才是我们面临的一大挑战。”文山壮族苗族自治州人力资源和社会保障局副局长黄正雄告诉记者。
据湖北等地基层扶贫部门介绍，由于条块分割、职能交叉，基层扶贫办为职责和权力所限，无法统筹，其结果是扶贫开发在一些地方存在部分投资分散或重复建设的情况。
政策支持：产业扶贫亟需适应大市场
在贫困地区，实施产业扶贫是新时期扶贫的一项重要内容，约占专项扶贫资金的70%。记者在一些贫困县看到，产业扶贫确实起到了脱贫致富的作用。英山县杨柳镇河南畈村在扶贫办支持下，发展茶叶产业，如今全村茶叶种植达到1326亩，每户都有茶园。12年前，这个人均只有6分田的村子，村民种粮只够自己吃，村集体负债120万元。如今，责任田里种的都是茶叶，每亩产值5000元，村民靠茶叶致富了，人均纯收入达到5900元。
记者调研中发现，这样通过整村推进和产业扶贫项目，发展特色农业致富的地方不少。但是产业扶贫也面临着与市场发展变化不相适应的难题。
贫困地区一般地处边远山区，由于技术人才匮乏、交通不便、信息不畅，有些地方即便有国家资金支持，当地农民也不知道发展什么产业可以致富。县级扶贫办一般只有几个人，多数不是专业人才，也不具备市场信息优势，在产业扶贫上没有能力进行具体指导。产业扶贫常常出现跟不上市场变化的情况。
记者在湖北一些贫困县采访时看到，各县都在通过扶贫开发发展特色产业，罗田县从山东引进金银花种植，从去年开始在扶贫专项支持下，已在不少村镇建起了种植基地。但这些贫困地区发展特色种植产业基本还是以家庭为单位从事生产经营，不少地方基本上是自产自销的小生产方式，对市场行情缺乏了解，加上技术更新慢，产业发展不稳定。
罗田县凤山镇碾石河村是扶贫连片开发试点村，这个村与周围的村一起连片开发金银花种植，记者在这个村看到，山坡上、农田里到处是新栽的金银花。村民胡卫军说，他们还没有完全掌握技术，采摘烘干的金银花发黑，卖不上价钱，每斤干花只卖30多元
资金使用：亟需建立科学机制
在调研中，不少贫困地区的基层扶贫办工作人员向记者表示，尽管国家在不断增加扶贫资金的投入，但他们仍面临资金的压力。另外，如何科学地、高效地使用资金也存在一些困惑。
李爱群说，目前贫困县的贫困面还比较大，英山县共40万人，按原来的贫困标准计算贫困人口有8万人，按新的贫困标准，约有10万人，占到全县人口的四分之一。而全县专项扶贫资金不足2000万元。从目前的情况看，扶贫资金的来源也相对单一。
记者调查发现，有些扶贫项目资金也存在额度小，难以发挥核心作用的情况。比如异地搬迁扶贫，在湖北每户补助6000元，对贫困户搬迁建房所起作用有限。随着物价上涨，建房成本增高，一些基层扶贫工作人员表示，扶贫搬迁补助偏低，有时候会影响到扶贫搬迁进度。
有限的资金在项目和扶贫区域的分配上也存在一些不合理的地方。一些基层干部反映，整村推进等扶贫项目，5年确定一批村子，由于缺乏经过论证的标准，随意性较大。
记者在湖北调研时就发现，有个村2008年农民人均纯收入就已达到3200元，超过了贫困线，但2010年这个村还是纳入了整村推进扶贫项目，共获得各项资金1000多万元。一些国家扶贫开发工作重点县干部表示，这几年在中央各项扶贫政策的支持下，贫困地区群众的生产生活发生了翻天覆地的变化。扶贫资金发放和使用机制的科学化、完善化，是新时期扶贫工作转型所必需的。
转型路上看创新
记者在调研中发现，在新一轮扶贫开发工作中，一些贫困地区结合自身特点探索出的转型期扶贫工作新机制值得借鉴。
机制创新：“摘帽不摘政策”
“2010年种上核桃后，田间套种洋芋、蔬菜，当年收入不仅没减少，再过几年核桃丰收了，我们就不再受穷了。”正在管护核桃树的贵州省正安县俭坪乡尖山村村民彭齐秀对记者说。
俭坪乡是贵州最贫困的乡之一。2010年，在贵州省实施的产业化扶贫项目中，全乡种植核桃8000亩，覆盖全乡所有贫困户。算起今后几年农民的收入账，乡党委书记冯轶充满信心：5年内，全乡要种植2万亩核桃，实现“减贫摘帽”。
为切实加快集中连片困难地区的脱贫步伐，贵州省出台政策，鼓励国家扶贫开发工作重点县“减贫摘帽”，在全国率先对提前“摘帽”的地方进行奖励，创新了扶贫开发机制。
据了解，“减贫摘帽”的方式是，“摘帽不摘政策”，让提前“摘帽”的贫困县、贫困乡政治上有荣誉、组织上受重用、经济上能受益。贵州省扶贫办主任叶韬说，贵州“减贫摘帽”的核心是改变“等、靠、要”“小富即安，不富也安”“争戴贫困帽”的惰性思想，改变贫困地区自身发展动力不足等问题。
贵州省规定，国家扶贫开发重点县、贫困乡“摘帽”后，不仅原有扶持政策不变，财政扶贫资金安排在总量基础上以10%的增幅逐年递增。
在组织制度上，对扶贫开发成效显著，提前“摘帽”的重点县、贫困乡党政负责人，经考核评定合格，符合干部选拔任用条例的，优先提拔任用；对扶贫开发工作不重视、成效不明显、经济发展缓慢、贫困发生率上升、群众收入差距拉大或未按规划完成“减贫摘帽”任务的重点县、贫困乡党政主要负责人，不得“评先选优”，并取消年度目标绩效管理考评奖；对巩固脱贫成果不力，“摘帽”后出现反弹、贫困发生率不降反升的，停止奖励并进行问责。
渠道创新：引导社会扶贫
记者在云南省富源县十八连山镇瓦窑村调研时发现，这个小山村最引人注目的建筑是瓦窑幼儿园。幼儿园的设施丝毫不比城里的差，许多孩子在塑胶的游乐场里玩耍，幼儿园外还有一个篮球场，大人孩子都能在这里一展球技。瓦窑幼儿园是该村相邻的煤矿捐资修建的。在富源，像这样捐资捐物的煤矿不少，除了修路，煤矿捐资修建最多的就是学校和幼儿园。瓦窑幼儿园、永坤小学、庆云民族学校……一座座新学校相继建成投入使用。
记者了解到，富源县在新一轮扶贫中，将新农村建设、整乡整村推进、产业扶贫等多项政策进行整合，充分发挥工矿企业的优势，加强沟通协调，千方百计加大资金筹集力度，把“以工补农”作为筹集扶贫资金的重要举措，采取“就近、方便、自愿”的原则，积极动员以煤炭为主的企业捐资捐物挂钩帮扶项目村。
“推动扶贫工作开展，实现让煤炭产业发展惠及全县人民，富源县先后出台创设煤矿企业社会责任奖和煤炭资源开发成果共享新机制等相关文件，引导企业承担社会责任。”富源县委书记顾琨说，2007年以来，全县煤矿企业捐助社会公共事业的资金达7.616亿元，其中2010年捐资额达到了2.46亿元，企业捐助已成扶贫开发工程固定融资渠道之一。
富源县扶贫办主任江舟说，在社会融资扶贫的基础上，县财政再按村寨规模大小给予补助，主要用于安居工程等入户项目，包括村内道路硬化、村容村貌整治、人畜饮水、沼气池建设、改厕、改厩等方面，并根据需要适当安排一定的公共基础设施建设奖励补助。同时动员工矿企业采取“一帮一”或“多帮一”等形式参与扶贫工程建设。
方式创新：财政扶贫资金“四两拨千斤”
“1000万元财政扶贫资金整合相关部门资金5000多万元，既完善了基础设施，又发展了产业。”贵州省印江土家族苗族自治县板溪镇党委书记杨天贵说。
2010年，板溪镇实施了整乡推进项目，1000万元财政扶贫资金全部用于茶、蔬菜和养殖等产业，部门的5000万元资金用于交通、水利等基础设施建设。记者近日在当地看到，板溪镇5000多亩蔬菜和30万羽林下养鸡项目正在产生效益，围绕产业建设的水泥路、水池水窖等发挥了积极作用。
从2010年起，贵州省对财政扶贫资金的分配使用方式进行重大调整，即扶贫资金的安排突出产业化，从平均定量分配变为按产业绩效以奖代补分配，并以县为单位按财政扶贫资金、整合各类资金1∶3以上的比例，实施产业扶贫项目。
贵州财政扶贫资金分配机制的创新，充分发挥了不同渠道资金的集聚效应和财政扶贫资金的黏合剂作用，既不重蹈村级项目撒胡椒面的覆辙，基础设施建设、社会事业与产业发展同步，且又为发展、培育大产业奠定了基础，建立起农民增收的稳定来源，使贫困人口尽快实现脱贫致富。
一年来，在这一机制的推动下，贵州许多贫困乡村发生了翻天覆地的变化。地处梵净山西麓的印江县新业乡芙蓉村2011年实施乡村旅游扶贫项目，群众生产生活条件得到极大改善。正在建新房的村民刘廷远说：“过去住的是山上的老木板房，透风漏雨，现在政府不仅补助我们建新房，还帮助我们发展旅游，为我们致富找到了路子。”
“在规模化、集约化发展优势特色产业的基础上，贵州最终要形成集产、销为一体的扶贫产业体系。”叶韬说。（专题采写：周甲禄 皮曙初 周芙蓉 浦超 王勉 谭飞，编辑：何晏姜磊）
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