编者按：

  2011年11月29日，中央扶贫开发工作会议在北京召开，将扶贫标准一次性提高至2300元；随后，《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》和《湖南省农村扶贫开发实施纲要(2011-2020年)》相继出台。2012年9月24日，常德市委扶贫开发工作会议召开，吹响了常德新十年扶贫攻坚号角。 

  为了贯彻中央、省委扶贫开发工作会议精神，总结我市扶贫开发所取得的成就和经验，分析当前和今后一个时期扶贫开发面临的形势和任务，市委就我市今后十年扶贫工作作出全面部署，印发了《常德市农村扶贫开发实施纲要（2011-2020年）》（以下简称《实施纲要》）。《实施纲要》是我市今后一个时期扶贫开发工作的纲领性文件。对于全面推进我市扶贫开发工作，进一步加快贫困地区发展，促进共同富裕，到2020年实现全面建成小康社会奋斗目标具有重要意义。

  扶贫形势：标准提高任务艰巨

  长期以来，我市部分农村地区因为受经济、自然、地理等方面制约，发展相对滞后，贫困人口数量众多。1988年，全市有64.76万人为省、市扶贫开发对象，占当时全市农业人口总数的13%。经过上世纪80年代的大规模开发式扶贫和90年代的“八七”扶贫攻坚，以及第一个十年扶贫纲要的实施，全市贫困村和贫困人口大幅减少，农村人口温饱问题基本解决，收入水平稳步提高，贫困地区基础设施明显改善，特色产业加快发展，社会事业不断进步，最低生活保障制度全面建立。截至2011年底，按照1196元的贫困标准，我市贫困人口减少到10.6万人，比上世纪90年代省里确定的64.76万人减少了54.1万人，减幅达83.5%。

  此次，《实施纲要》中将年人均纯收入不足2300元且具备劳动能力的农村贫困人口作为今后扶贫工作的主要对象。也就是说，将农民人均纯收入2300元（2010年不变价）作为新的扶贫标准。

  “扶贫标准的提高，意味着将更多的低收入群众纳入到政府扶贫政策的覆盖范围，共享改革发展成果。”市扶贫办主任徐术福介绍。新的扶贫标准，有利于覆盖更多贫困人口，让他们享受到政策的扶持，使刚越过温饱线的贫困农民尽快实现脱贫致富。

  然而，2300元（2010年不变价）的扶贫标准，比2009年1196元的扶贫标准提高了92%。按照这一新的农村贫困人口标准统计，全市2011年末农村贫困人口为57.23万人，占全市农业总人口的12.32%，覆盖全市2238个村，占全市村总数的56.17%。其中，60%以上的贫困人口集中在石门西北山区、桃源武陵山雪峰山板块、澧县甘码片区和安乡、汉寿、西湖等环洞庭湖低湖低洼区。这些贫困区域生存条件较差、生态环境脆弱、基础设施薄弱、社会事业滞后，贫困发生率相对较高，改变贫困地区落后面貌的任务十分艰巨。

  新的扶贫形势就必然要求我市各级党委、政府更加重视扶贫开发工作，面对严峻的扶贫新形势，《实施纲要》明确了今后全市扶贫开发工作的三大原则：即坚持整片推进。把全市4个集中连片区域作为实施扶贫攻坚的主战场，以区域发展带动扶贫开发；联村开发。改整村推进为多村共进，片中办点、板块开发，以点村扶贫带动周边贫困村发展；扶贫到户。按照精细化扶贫的要求，对有劳动能力和致富愿望的扶贫对象逐一制定“家庭增收计划”，以家庭增收带动脱贫致富。

  “整片推进，联村开发，扶贫到户”这一新模式的实施，将更加有力整合涉农扶贫资金，统筹安排资金和项目，确保扶贫开发资金及时、足额到位。

  扶贫任务：从解决温饱到“两不愁三保障”

  《实施纲要》提出我市农村扶贫开发的总体目标是：到2020年，基本消除绝对贫困现象，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房。实现贫困地区经济、社会、生态全面发展，贫困地区农民人均纯收入增幅高于全市平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全市平均水平，实现农村贫困人口脱贫致富。

  这一目标的提出表明在扶贫标准提高的同时，扶贫开发任务也发生了重大变化。当前，全市扶贫开发已经从以解决温饱为主要任务的阶段，转入到巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。

  而“两不愁三保障”的提出实际上就是从过去以解决温饱问题为核心向给予贫困人口更有尊严的生活转变。它是多元性的目标，是一个统筹兼顾、科学发展的目标体系，意味着扶贫工作从过去相对狭义的开发性扶贫进入到相对广泛的大扶贫领域。面临新形势和新要求，扶贫开发工作必然要转变观念、创新思路、强化措施。

  如何更好地完成我市今后农村扶贫开发的任务，《纲要》明确提出要增加农民收入。初步构建起特色产业支撑体系，确保每个有劳动能力的农户都有增收项目，到2015年，贫困地区农民年人均纯收入达到2300元以上，2020年达到6500元以上；要不断完善基础设施。到2015年，实现公路“村村通”，全面完成农网改造。到2020年，所有贫困村通村公路硬化，沟渠塘坝得到有效整治；要优化公共服务。到2015年，新型农村合作医疗参合率达98%以上，农村低保人口实现应保尽保，每个村都有村级卫生室，贫困地区实现通讯网络全覆盖；要改善生活环境。到2015年，完成现有农村困难家庭危房改造任务，全面解决人畜安全饮水问题，生产生活污染得到有效控制，森林覆盖率进一步提高。

  扶贫重点：把四大片区作为扶贫开发主战场

  《实施纲要》提出，把农村贫困人口相对集中的石门西北山区(少数民族高寒山区)、桃源武陵山雪峰山板块、澧县甘码片区和安乡、汉寿、西湖等环洞庭湖低湖低洼区(血吸虫病疫区)四大片区作为新时期扶贫开发主战场。同时，结合我市扶贫开发的实际，将纳入各级政府的300个重点扶持贫困村（国定和省定贫困村178个、市定贫困村122个），作为全市2011年至2020年扶贫开发的重点村，集中力量，全力攻坚。

  尽管近年来我市扶贫开发工作取得一定成绩，但是多年来形成的区域发展差异格局，使得原来生态条件、交通条件、经济发展比较落后的地区还存在较大差距。在这种背景下，《实施纲要》提出把贫困程度比较深、相对连片的特困地区作为扶贫开发主战场，以此解决存在已久的区域发展差异问题，扶贫开发工作将会更加有效进行。

  纲要指出，把扶贫工作重点放在四大连片区域，将加大在教育、卫生、文化、就业、社会保障等民生方面的支持力度，培育壮大特色优势产业，加快区域性重要基础设施建设步伐，加强生态建设和环境保护，着力解决制约发展的瓶颈问题，促进基本公共服务均等化，从根本上改变这些地区的落后面貌。

  同时，今后全市扶贫开发工作的重点将放在基础设施建设、特色产业建设、发展能力建设、社会事业建设、生态环境建设和基层组织建设六个方面。把贫困村的“三通两改善”（通公路、通电、通讯，改善生活条件、改善村庄环境）作为扶贫开发的工作重点，整体规划、分步实施；增强扶贫对象的自我发展能力，实现由“输血”向“造血”转变；探索贫困地区走扶贫开发与保护生态双赢的路子，以保护促开发，以开发促保护。

  通过整合资源、集中力量对我市确定的扶贫重点区域进行重点扶持，确保了各项扶持政策和社会力量优先覆盖重点区域；确保区域发展不平衡的差距不断缩小；确保市委、市政府对重点扶贫区域国计民生项目的安排更有力度、更有成效。

  扶贫方式：“三位一体”扶贫战略和机制保障

  《实施纲要》指出新时期全市扶贫开发工作将进一步强化专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫“三位一体”的工作战略。这一战略的提出，将更有助于集中力量打好新一轮扶贫开发攻坚战。

  专项扶贫，就是要抓好“两项制度”衔接工程。推进扶贫开发和农村最低生活保障制度有效衔接，将农村家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的贫困人口，纳入社会保障体系，对有劳动能力的贫困人口，鼓励和帮助其通过自身努力，摆脱贫困；抓好危房改造工程。加大贫困片区和贫困村危房改造力度，优先将贫困地区无房户、危房户纳入农村危房改造范围，“十二五”末，全面完成现有农村危房改造任务，解决贫困地区群众住房困难问题；抓好医疗保障工程。加强农村公共卫生体系建设，提高疾病预防控制和公共卫生应急处置能力，探索建立大病保障制度，增加乡镇卫生院改扩建项目，改善贫困地区县、乡、村三级医疗卫生条件，解决因病致贫、因病返贫的突出问题；抓好转移就业工程。对贫困家庭未继续升学的应届初、高中毕业生参加劳动预备制培训的，给予一定的生活费补贴；对农村贫困家庭新成长劳动力接受中等职业教育、技工教育的，给予生活费、交通费等特殊补贴；对农村贫困劳动力开展实用技术培训；抓好高寒山区脱贫解困工程。用活用够少数民族高寒山区脱贫解困政策，积极做好项目申报、储备和对接工作，争取更多的支持；抓好生态移民工程。对生活在各级自然保护区、森林公园、地质公园等重要生态功能区和地质灾害频繁、生存条件恶劣地区的扶贫对象，有计划、有组织、分阶段稳步实施生态移民工程。

  行业扶贫包括工信商贸扶贫、农业扶贫、城乡建设扶贫、水利扶贫、能源扶贫、科技扶贫、教育扶贫、文化旅游扶贫、卫生计生扶贫、社会保障扶贫和生态扶贫。根据部门职责，帮助贫困地区发展特色产业，加快基础设施建设，重视能源和生态环境建设，从机制上建立扶贫政策保障体系，让贫困地区在整体经济社会发展中享有鼓励和照顾的政策，不断缩小区域发展不平衡的差距。社会扶贫将进一步加强扶贫开发研究和宣传工作，广泛动员组织企业和社会各界参与扶贫开发。

  单靠扶贫开发不能彻底解决贫困，因此需要重视社会保障制度的建设，实施低保等普惠性政策。对此，《实施纲要》明确要求加强组织领导机制。各级党委、政府要把扶贫开发工作摆在执政为民的战略位置，落实扶贫开发责任制，健全扶贫开发工作机构，完善扶贫开发工作机制，经常性开展扶贫调研和督导检查，及时发现和解决工作中的困难和问题；加强政策保障机制。落实国家有关扶贫开发项目的税费免征政策，完善农村金融网点，加强农村金融服务，拓展农产品保险范围；规范国家扶贫贷款用途，确保其主要用于重点贫困地区；加强资金筹措监管机制。市县两级纪检、监察、财政、审计等部门，要定期对扶贫资金的使用情况进行监督检查，坚决杜绝违纪违规问题的发生；加强动态管理进出机制。摸清贫困户总数、分布状况、贫困情况、家庭收入等，探索建立科学的贫困监测制度，规范相关信息的收集、整理和发布，同时，根据扶贫对象的脱贫进度，建立扶贫对象动态跟踪体系和进出机制；加强部门办点帮扶机制。由市级领导挂帅，组建扶贫工作队进驻贫困村，每队由2-3个市直单位、1-2个企业联乡包村，驻村帮户，点村一办三年。各区县（市）每轮共确定75个扶贫点村，按照市里的模式，同步推进扶贫开发工作。

  通过上述努力，最终实现“贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全市平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全市平均水平，实现农村贫困人口脱贫致富”的目标。